Los programas de activación frente a la crisis

La crisis financiera y económica ha sorprendido a la gente por su brusquedad, su envergadura y su globalidad. En un contexto más amplio, esta crisis nos ha permitido actualizarnos sobre las características de un mundo cada vez más inestable: altas tasas de desempleo, persistencia del sector informal, aumento de la pobreza y la vulnerabilidad, etc.

Los mercados laborales afrontan, por tanto, cambios que no se limitan a los avatares de la coyuntura económica y financiera, sino que también tienen relación, más profundamente, con cambios estructurales. Frente a estos cambios, los programas de activación son más necesarios que nunca para lograr una recualificación satisfactoria de la mano de obra. Sin embargo, dado el impacto presupuestario que tiene la crisis en la seguridad social (especialmente en términos de presión sobre los costes), el aumento del número de solicitantes de empleo pone en duda el mantenimiento de programas cada vez más costosos, cuya eficacia disminuye a medida que se aleja la garantía de encontrar trabajo.

El papel que incumbe a los programas de activación

Dos características definen principalmente las medidas de activación:

– están dirigidas a personas en edad de trabajar, sin empleo y con capacidad para trabajar, y que reciben una prestación de sustitución de ingresos;
– subordinan el pago de prestaciones al cumplimiento de obligaciones en términos de disponibilidad para el empleo y de búsqueda de empleo.

El impacto que tienen estas políticas sobre el desempleo depende, por una parte, del hecho de que garanticen la participación de los desempleados en los servicios relacionados con el empleo y, por otra parte, del potencial que tengan para contrarrestar el posible efecto disuasorio inherente al pago de prestaciones, al imponer obligaciones de participación, controlar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y mantener la amenaza de las sanciones temporales (OCDE, 2010).

La crisis pone a prueba el modelo escandinavo de activación

Suecia, Finlandia y Dinamarca han adoptado políticas de activación desde principios de los años 90. Esta práctica, puesta a prueba en primer lugar con aquellas poblaciones más vulnerables como los jóvenes, inmigrantes y desempleados de larga duración, se ha extendido progresivamente para incluir a todos los desempleados (Bonoli, 2010).

Si bien es cierto que el modelo escandinavo es capaz de combinar crecimiento económico y protección social y, por lo tanto, de convertir la «flexiguridad» en la expresión de una combinación acertada entre la capacidad de adaptación a un entorno internacional cambiante y la protección social capaz de proteger a las personas frente a las consecuencias más brutales de ese cambio estructural, no conviene subestimar el impacto que tienen las presiones que actualmente afrontan los gobiernos en términos de reducción de los presupuestos sociales y el impacto, más general, que tiene ese nuevo contexto en los programas de activación:

– se plantea la cuestión del mantenimiento de estas políticas: la relación costo-eficiencia es negativa puesto que el incremento del gasto, vinculado a un número creciente de beneficiarios, va acompañado de un mercado laboral progresivamente menguante;

– esas políticas también pierden eficacia durante los periodos de recesión, ya que, debido al aumento del número de desempleados, los servicios públicos deben reducir la frecuencia de sus intervenciones con los diferentes solicitantes de empleo;

– en términos de beneficiarios, las condiciones que deben cumplir para obtener la prestación por desempleo tienden a endurecerse (reducción del período de indemnización), mientras que, al mismo tiempo, se multiplican sus obligaciones (aumento del número de empleadores con los que han de entrevistarse semanalmente y de las actividades de formación necesarias, así como una creciente presión para aceptar un cambio de residencia o de ocupación, etc.)

Pero la crisis también es un indicador de un problema más profundo: el fuerte dinamismo inherente a estas medidas — que permiten multiplicar los cambios de un trabajo a otro y, lo que es más importante, brindan oportunidades a los empresarios para que puedan deshacerse de sus trabajadores sin indemnización o planes sociales — conduce a cuestionar constantemente la productividad de los trabajadores. En estas condiciones, cada vez se excluye más del mercado de trabajo a algunos «grupos» de personas (Daguerre, 2006; Sereni, 2009).

En efecto, ante el surgimiento de una sociedad longeva, compuesta por un tercio de personas mayores de 60 años, cada vez se marginará más a las personas de edad avanzada si los programas de activación no aspiran a cubrir mejor las necesidades particulares derivadas de este nuevo contexto demográfico. En términos más generales, estos programas han de integrarse en una nueva «gestión de la edad», es decir, un nuevo enfoque del envejecimiento de una población que sigue estando capacitada para trabajar.

Por otro lado, la creciente prevalencia de una economía altamente productiva en un mundo cada vez más globalizado y competitivo genera una creciente vulnerabilidad de los recién llegados al mercado de trabajo y ejerce presión sobre esos «nuevos activos» en términos de amplia adquisición de competencias en general y de competencias cognitivas, en particular. Las medidas de activación deben ir, por lo tanto, acompañadas de un acceso fácil a la educación superior, a la formación continua y de «las políticas de inversión social»: la definición de la pobreza infantil como objetivo y la adopción de medidas encaminadas a garantizar a esos niños mejores condiciones de aprendizaje permitirán reducir el riesgo de exclusión y preparar una mano de obra mejor formada, más cualificada, flexible y adaptada a una economía de alta productividad.

Con el fin de no apartarse de la idea original en la que se basan los programas de activación (reorientación de la mano de obra sin interrupción o desempleo), estas medidas deben formar parte de políticas de seguridad social proactivas y preventivas, deben adaptarse a contextos socio-económicos diferentes de los de su aplicación y, por lo tanto, deber estar más enfocadas a grupos de personas en situación de riesgo, como los trabajadores de edad avanzada, los discapacitados mentales o los recién llegados al mercado de trabajo.

La experiencia demuestra que es necesario evitar a toda costa que las personas que pierden su empleo entren en la espiral de la dependencia y caigan en la trampa del desempleo, ya sea mediante la concesión de prestaciones de invalidez o de jubilación anticipada. Esto da lugar a que los programas de reinserción profesional adquieran más importancia, sobre todo para las personas más vulnerables. Asimismo, un enfoque más preventivo, basado en la activación, debería facilitar una mayor integración en el mercado de trabajo y aumentar la empleabilidad, principalmente a través de inversiones en materia de educación, formación y orientación.

Bibliografia

Bonoli, G. 2010. The political economy of active labour market policy(RECWOWE Working paper on Reconciliation of work and Welfare in Europe). Edinburgh, Reconciling Work and Welfare in Europe. <http://www.socialpolicy.ed.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0010/39268/REC-WP_0110_Bonoli.pdf> (consultado el 18.05.2010).

Daguerre, A. 2006. «Les politiques de retour à l’emploi aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en France». Critique internationale 2006/4-6, No 31, p. 69-94. <http://www.monde-diplomatique.fr/2005/06/DAGUERRE/12554> (consultado el 13.05.2010).

OCDE. 2009. Faire face à la crise de l’emploi: les réponses des politiques sociales: Thème 2: Maintenir la politique d’activation pendant la crise(Document de référence – Réunion de l’OCDE au niveau ministériel sur l’emploi et le travail). Paris, Organisation de coopération et de développement économiques. <http://www.oecd.org/dataoecd/55/28/43766297.pdf> (consultado el 18.05.2010).

Séréni, J.-P. 2009. La social-démocratie à l’épreuve: Les parts d’ombre du paradis danois. <http://www.monde-diplomatique.fr/2009/10/SERENI/18225> (consultado el 13.05.2010

 

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